从实践语汇到学术概念：中国公共管理研究的问题意识与自主性
朱正威、吴佳
［摘 要］回到现象世界本身对于讨论中国公共管理大问题与知识生产的方法论具有重要意义。作为理解公共管理实践的“经验中介”，公共管理语言的创造、理解与转化直接映射了公共管理的本体。而实践语汇和学术概念间的结构性张力造成了知识生产的困境，语言所指层面的误读或混用影响了知识增长和学科自主性的实现。中国公共管理在政治与行政关系、政府的角色定位、政府与市场关系、政府与社会关系等维度的语言所指承载了丰富的经验图景，这些经验事实的知识转化需要在确立真实问题、改造学术语言和增强普遍性关怀的进路中得以实现。中国公共管理话语的生成，恰在于塑造可以准确回应实践语汇所指的知识体系。
［关键词］公共管理学；行政语言；学术概念；学科自主性
一、“回到事情本身”：公共管理知识生产的起点
作为一门应用型较强的学科，公共管理学的知识生产和国家治理结构与功能密切相关。在学科地位不断提升、专业文献海量增长的今天，追问我们的理论研究是否回应了真实的公共管理世界，是一个关于重新理解学科使命与公共管理研究方法论的重要前提。胡塞尔曾呼吁“回到事情本身”［1］，主张打破理论与现象的二元对立，通过现象来彰显和理解事情的本质。海德格尔在《存在与时间》中将探索工作的现象学方法描述为“我们的任务远非先行给定一门学科，情况倒相反：只有从某些特定问题的事质的必然性出发，从‘事情本身’所要求的处理方式出发，才能形成这样一门学科”［2］。现象学的立场，和知识界正日益批判的“理论脱离实践”、“用书斋式想象图解公共管理的真实场景”等研究误区相对立，注重现象本身而不是概念先导的思维方式具有重要的方法论意义。“语言的界限，意味着我的世界的界限”［3］，“语言是存在的真理之家”［4］。维特根斯坦把语言视为人类世界构成的全部内容，海德格尔将语言看作存在的家园。语言哲学深刻地指出，在可说的范畴内，语言即人类的世界。法默尔甚至直接将公共行政理论明确为一种语言，并认为“语言不只是思维、认识和思想交流的工具。它也是构成我们世界观的观念、方法、直觉、假设和欲望的制造厂，语言建构了我们”［5］。就人类把握现象世界的经验而言，语言划定了世界的边界，是我们理解世界的“经验中介”［6］。因此，所谓公共管理的本体，事实上体现于公共管理语言的创造、理解与转化。回到公共管理的本来面貌，需要充分重视公共管理的语言。理解公共管理的实践语言、建构和拓展公共管理的理论语言，就成为公共管理知识生产的基本内容。
索绪尔把语言的概念和音响形象分别命名为所指与能指，［7］这为我们认识不同文明中的语言所承载的内涵、外延和形式提供了有益路径。随着西方工业文明的强势崛起以及资本主义全球化的发展浪潮，以西学为主导的社会科学语言体系对后发国家产生了广泛影响。这其中，本土语言和西方社会科学概念的对应过程，既推动了文明进步和社会科学的研究水平，也同时因为所使用概念和真实场景的分殊，造成了本土情况的研究不仅沦为域外观念的传声筒，更因为学术语言和真实世界的脱离，学科知识增长面临不小障碍。不同文明中的语言形式在能指的维度上有着显在区别。而概念翻译和使用的任务在于，明确其所指的内容，划定所指边界，在本土语境中找到合理对应的能指，并在准确使用其所指的意义上建构和拓展新的知识图景。这就需要我们回到真实的公共管理实践，准确理解不同概念的所指。
近年来，中国故事、中国经验、中国方案、中国话语等词汇的兴起，正是对立足主体性的中国开展哲学社会科学研究的呼吁和引导。中国公共管理的实践语汇孕育了大量带有中国经验烙印的概念要素，这些概念在翻译的语言符号中或许可以借用某种域外语言符号的能指，但其所指即概念意义本身，某些情况下却和所套用的学术概念有着重要区别。贸然以概念先导的方式研究公共管理问题，不仅无法解释特定场景中的公共管理事实，还将因为错误的观念预设和逻辑预设遮蔽掉丰富而包含潜在知识重建可能性的公共管理实践。因此，在今天日益强调公共管理大问题、学科本土化的环境下，审视知识生产的逻辑起点，真正重视立足真实问题开展知识生产的方法论立场，是中国公共管理知识界回应时代需求的必然选择。然而，当前的中国公共管理研究对此未能足够敏感，一些所指层面的语言误读或混用存在于不少文献之中。本文尝试讨论中国治理变革场景的实践语汇和学术概念，为回到中国公共管理本身的知识生产做出语言层面的反思。
二、比较视野下的中国场景：关于政府改革语汇的案例讨论
尽管公共管理研究对象的边界存在一定争议，但无论是认为公共管理是行政管理、公共行政的发展，还是认为公共管理本质上仍是行政学，政府是公共管理研究的主要对象这一点是学术共同体的基本共识。尽管从公共事务的主体来说，涉及“公共”的主体均可以是公共管理的讨论范畴，但在公共利益的实现与维护上，政府是当然的第一责任主体。即便非政府组织在一些领域体现了更好的治理效能，政府之于公共秩序的主导地位在目前的人类文明阶段中仍是一个基本事实。因此，讨论公共管理研究，本质上指向了对政府行为逻辑的研究。由于自身的历史传统与政治结构，中国政府行动层面的语言内容和我们常常使用的概念系统存有鲜明差异。这种差异在政治与行政关系、政府的自我认识、政府与市场关系、政府与社会关系的脉络中，以实践语汇和学术概念的内在张力呈现出了诸多需要认真审视的问题。
（一）关于“政治-行政”关系
按照公共管理（或者说传统意义上的公共行政）学科的诞生标志，政治和行政的二分传统对于行政实践和知识生产起到了深远影响。如果我们大体沿袭这个传统来理解公共管理活动本身，会发现一些中国场景下的政治与行政关系事实难以被这一路径所涵盖。英文有“Political Science”与“Public Administration”之分，政治科学与公共管理在学科上映射了政治与行政二分的实践传统。但中文语境的“政治”，尚不能完全按照英文的所指来替代。夏书章教授曾提出，“‘政’如果不能带来‘治’，这个‘政’就是空的；‘治’如果没有一定的‘政’来指导，原则就没有办法来表现”。［8］这个词语内涵的考察并非简单澄明了汉语语义的差别，而是鲜明揭示了此种语义所呈现的政治与行政关系的中国样态。当我们将“政”和“治”整合考量时，中国公共管理活动自然是在“治”的范畴，而这个“治”一定是在“政”的结构之中，在“政”的价值体系之中，其功能运行自然与“政”深度关联而难以分割。
同时，理解中国公共管理背后特定的历史传统和政治结构，一定要将中国共产党对近现代中国的领导这一关键事实放到中国公共管理的理论建构之中进行充分审视。因为中国共产党的属性、地位及其领导方式，中国公共管理实践语汇才有了体现当代中国经验的源头活水。从学科分类的角度，或许关注党的因素更像是政党理论、党建等学科关注的议题，并非公共管理这种以具体行政内容为焦点的学科的主要议题。然而，正是由于党的领导，中国公共管理的经验世界有了更多相对特殊的现象，而这种现象内嵌于政府的角色认知、政府与市场关系、政府与社会关系的总体图景之中，深刻影响了国家治理的结构与功能。
（二）关于政府角色认知
在政府的角色认知上，由于党对政府的领导，中国的政府形态和行动逻辑深受党的影响。以政府自我变革的“服务型政府”为例，虽然不少中文文献试图将其对应为“新公共服务”潮流，或者说大力倡导新公共服务运动对中国服务型政府建设的启发，但在所指的维度上，“服务型政府”实际上有着自身的渊源和发生逻辑。它原本就是一个脱胎于共产党意识形态的政府角色定位，并不需要一个政治生态相异的域外概念为其提供合法性。
毛泽东在《论联合政府》中曾鲜明指出，“我们共产党人区别于其他任何政党的又一个显著的标志，就是和最广大的人民群众取得最密切的联系。全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发；向人民负责和向党的领导机关负责的一致性；这些就是我们的出发点。”［9］这意味着，作为一个以实现人民利益为使命的政党，“服务”本身是先在的伦理规范。这映射在具体的政府自我定位和自我改革中，自然必须以服务为宗旨不断重构政府的职能和职责体系。而大行其道的“新公共服务”是以新公共管理为背景，是针对企业化政府改革运动的弊病而进行的矫治，它主张纠正管理主义和顾客导向等理念造成的公共管理困境。由于中国政府改革并未出现大规模的企业化运动，新公共服务的发生场域在中国并不存在。当然，不可否认的是，“服务而不是掌舵”［10］的思想在政府伦理意义上体现的旨归和中国的“服务型政府”异曲同工，并且新公共服务主张的一些政府变革的技术环节同样有助于中国政府的变革发展。但我们在概念翻译和使用时，需要审视其发生逻辑，更应注重语言能指的差异。中国服务型政府从实践到理论解析，既不是一个舶来的问题，更不是一个舶来的概念。铺天盖地的中文文献用新公共服务来为中国服务型政府改革寻找学术坐标，无异于强行为中国实践穿衣戴帽而遮蔽了本土实践蕴藏的公共管理逻辑。
（三）关于政府与市场关系
作为公共物品的提供者，政府的伦理规范和行动方式总是具体体现为与市场和社会的关系实践。中国公共管理实践回应了人类文明在政府与市场、社会关系中的经典命题，既遭遇了西方理论中的困惑，也同样以自身的改革逻辑提出了相关学术语言重塑的可能性。正视这些中国现象，审慎运用相关概念，对我们的重塑政府理论尤为重要。例如在政府和市场关系中，从党的十四大以来，市场作用被定位为“在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”［11］，十八届三中全会提出经济体制改革的核心问题是“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”［12］。从“基础”到“决定”，体现出中国共产党对市场在资源配置中的作用认识的深化。同时，中国公共管理承认市场失灵，并用“更好地发挥政府作用”致力于解决市场失灵这一困扰资本主义生产方式的永恒困境。哈耶克的自由市场模式与凯恩斯的国家干预路径，是西方经济学对于政府与市场关系的经典表达，其实践也在自由和管制的两极间摆动，试图寻找到平衡态。
这种探索也同样存在于中国公共管理实践中，但中国的政府与市场关系在官方的实践语汇中还有新的内容。追求“更好”的政府作用，是以有效治理为标准，不等同于自由主义语境中的“不干预”或“少管”，也不同于对政府管制的简单呼吁。“更好”意味着从规避市场失灵出发，关注“管”的效能，而非“管”的多少。遵循这一思想，中国政府推出了诸如“放管服”为代表的系列改革举措，为如何体现“市场决定”与“更好的政府作用”提出了丰富的实践语汇。这些生动语汇的形成过程和所指，本身就构成了中国公共管理理论生成的重要素材。对这些现象的选择性失明，仍旧围绕管与不管的两极展开争论，除了陷入已经预设的经济学悖论，对经济体制改革将毫无意义。
又比如，正日益深入推进的自由贸易试验区改革，正因为语言间的使用差异，形成了一些误读。自由贸易区的英文为“Free Trade Zone（FTZ）”，而中国改革中的自由贸易试验区应为“China Pilot Free Trade Zone（PFTZ）”。个中差异，全赖“Pilot”，即“试验”。可以说，自由贸易试验区的中国实践语言，显示出中国自由贸易试验区的关键词，不是“自由贸易”，而是“试验”，是在做开放环境中的压力测试。这和所谓的北美自由贸易区、加勒比自由贸易区有着显著的区别。自贸试验区通过压力测试积累开放经验，倒逼地方政府改革，从而进一步解放市场主体，释放创新活力。所以中央一再强调，自贸试验区是制度创新的高地，而不是优惠政策的洼地。中国改革实践赋予了自贸区丰富的“试验”内涵，而国内一些重要智库仍用“FTZ”的英文表达对应自由贸易试验区，无疑是在知识传播的层面忽略了中国自贸易试验区所指的关键内涵。
（四）关于政府与社会关系
政府与社会关系的实践和讨论，同样面临类似的所指差异。按照经典的西方政社关系分析的传统，根据政府和社会相对力量的状况，主要有“强政府、弱社会；弱政府、强社会；强政府、强社会”等。早期的理论探索，聚焦于政府大包大揽和社会力量自适应的两极，将政府和社会视为一种此消彼长的对立关系。随着“强政府与强社会”实践的兴起，政府与社会的共生关系得到了更多关注。对于大一统、单一制传统下的中国场景而言，多年高度集中的政治经济体制似乎也注定了强势政府对社会生活的主导地位。然而，中国社会的经验表明，社会建设在党和政府的主导中得到推进，政社合作的实践也进一步提升了党的执政能力。同既有理论模式相比，党领导下的社会建设路径赋予了所谓“政社共生”新的机制和实现方案。如前文所述，由于党的属性、地位和领导方式，中国场景下的政府对社会的赋能与治理，鲜明体现为基层党建对社会治理体系和治理能力的积极影响。由于党建网络巨大的覆盖面，中国基层社会的精细化治理有了丰富的政策协调机制与坚实的治理资源。在群众路线工作思路和新技术的推动下，党内活动向公共治理领域深度拓展，［13］基层社会的治理需求能够得到更为有效地满足。同时，自治、德治、法治有机统一的社会治理经验，为中国社会治理与政社共生的关系图景赋予了丰富的实践语汇。
与此相对的是，另一个域外概念“多中心治理”也对中国的政府、市场、社会关系尤其是中国社会治理产生了广泛影响。由于政府、市场主体在解决公共事务困局时遭遇的种种失灵，超越政府主体和市场逻辑之外的多中心治理路径受到更加广泛的关注。然而，奥斯特罗姆的有限美国经验或者一些发展中国家的社区经验，未必构成了世界意义上的可重复性。因为当我们有效释放非政府主体治理能量的同时，并非意味着政府或者单中心模式陷入死局。换言之，中国经验昭示出，遵循一元主导力量中的多主体合作，以一元力量驱动多元力量的整合与共生，亦能呈现出逐步提升的治理效能。所以，当我们以奥斯特罗姆的“多中心”或罗西瑙的“无政府”为理论依据时，更需要重视的是，实践语汇中的所指和这些概念体系的所指，可能并非是一回事。
三、问题、语言与学科自主性：中国公共管理的话语生产
在案例选择的角度，本文遵循罗伯特·殷所提出的解释性案例选取方式，即通过“逐项复制”［14］的方式，回应共同的结果：实践语汇和所使用的学术概念间所指的差异。按“政治—行政”关系、政府角色认知、政府与市场关系、政府与社会关系的脉络，选取了部分与之对应的情况进行讨论。事实上，我们无法穷尽所有公共管理语言层面的误读或混用，亦或者我们的解读本身也存在某种误读。这种不同场景下语言所指比较的意义在于，呈现出中国公共管理研究中高频率使用的概念同真实世界之间的张力或者说某种还未能得以弥合的距离。
正如本文所阐释的几组语言的所指，在特定的历史传统与政治结构中，中国场景下的政治与行政关系有其自身的特点。在政府的角色认知中，“服务型政府”有其自身的实践渊源，不同于西方新公共服务潮流。政府与市场的关系方面，“市场决定作用”与“更好的政府作用”打开了政府、市场关系理论重构的新空间。在政府与社会的关系形态中，党建驱动的社会治理体系与能力现代化讲述了“政社共生”的中国故事。这些维度上的实践语汇为公共管理的知识生产奠定了坚实基础。公共管理是一门以问题为导向的学科，而学科大问题是一个关涉学科身份和使命的重要议题。自从《Public Administration Review》专题讨论公共管理大问题以来，不少中英文文献对此相继跟进做出了不同视角的讨论。对此，从语言反思的角度，进一步将分析推进到学科问题意识与知识建构的层面，还需要在真问题、语言体系、学科自主性的递进关系中确立中国公共管理的话语生产路径。
（一）将真问题作为大问题讨论的前提和归宿，用中国公共管理真问题确立研究对象和理论
类似于物理学的学科大问题争论，公共管理学界对自身学科的大问题也展开了争鸣。近期，《中国行政管理》组建的“小切口·大问题”专栏，将小切口和大问题相结合，以期优化公共管理的研究路径。张成福从意识的转化与内在革命出发对公共行政大问题做出了反思，［15］蓝志勇从学科使命、国际经验、中国历史、中国经验与治理需求等多视角讨论了公共管理的大问题。［16］这些讨论自然对今天我们反思学科使命，或者说明确公共管理所关注的问题域具有十分重要的价值。
同时，大问题讨论需要注意一个隐含的前置环节，即“真问题”。毛泽东在《改造我们的学习》中曾警示，生吞活剥地谈外国只起了留声机的作用，不能忘记“认识新鲜事物和创造新鲜事物的责任”［17］。重视“新鲜事物”，就是要注意“大问题”的场景，中国公共管理大问题必须基于鲜活的中国治理现象，而不是域外知识体系所设定的问题域，更不是不同研究者基于自身专长所归纳的问题集合。在语言所指的角度，真问题之“真”，意味着真正回到中国公共管理的实践场景，确保所使用的学术语言真实反映了公共管理的经验世界。本文提到的服务型政府实践，就本不是新公共服务理论或潮流的衍生品。但显然，所谓新公共服务的问题在美国公共管理的变革语境中是一个大问题。在政府伦理的终极意义上，这种大问题甚至可以直接等同于公共管理的大问题。但相关概念的所指在中国的经验世界中，未必是一个反应中国政府改革实践的真问题。不同文化背景、理论视角、学科结构等，可以提出不同的公共管理大问题。换言之，公共管理大问题的外延实际上是非常丰富的，它在知识生产和社会实践的维度上均是历史的、场景的。而描述的问题是否反映了特定场景下的真实实践，往往比大问题讨论本身要更为重要。
（二）改造我们的语言，形塑基于中国经验的公共管理概念
威尔逊在《行政学研究》中提到，“对于美国来说，行政学是一门外来的学科，它所使用的仅仅是外国的腔调……它的目标、事例和条件，几乎都是以外国民族的历史、外国制度的惯例和外国革命的教训为根据的，它是由法国和德国的教授发展起来的”［18］。可见，我们所虔诚学习的“美国经验”或者现代公共管理学科，一开始就十分注重本土化，注重从本土经验中提炼出自己的学科语言。
公共管理是一门注重实践的应用型学科，这意味着学术理论的提出要充分回应实践语汇的所指，保持内涵的统一，而非根据域外经验和理论切割经验事实。比如本文提到的自贸试验区研究，当前主要的相关文献集中于经济学，公共管理学者鲜有发声。而中国场景中的自贸试验区本质的内涵不在自由贸易，而在制度创新。这一关键内涵，并不被学界充分重视，尤其不被公共管理学者所重视。或者说，中国的公共管理学者在一个原属于自己研究领域的重大问题上出现了一定程度的“失语”，这种“失语”自然使得我们对地方“试验”本身未能提炼出更为丰厚的理论内涵。而这种理论知识的出现，直接意味着新的公共管理话语的产生。话语不同于仅仅反映经验事实的语言，它还内嵌了权力和秩序等内涵，意味着对某一特定问题的解释权力和地位。因此，中国公共管理真正的生命力，就在于充分地使实践语汇成为学术概念的素材，尤其形成能够折射实践语汇所指的概念，进而基于中国公共管理改革实践产生充满竞争力的话语体系。
（三）抽离现象世界的理论要素，在对话中形成学科的自主性
本土化的讨论由来已久，从最初的口号式表达到提出具体的本土化概念，再到一些文献对本土化本身开始质疑，中国社会科学的本土化议题一直受到学界的关注和争论。对此，需要明确的是，不论侧重本土化知识生产，还是强调对普遍性原理的追求，都实际上以一种偏颇的方式表达了深刻的知识观点。这里涉及一个过程和结果的问题。在过程上，知识生产的方式必然以在地化的方式呈现，由于场景差异，一般原理的表现形式自然是差异化的，观察者只能在这种所谓的“异质性”现象中体悟本质。同时，对本质的提炼，并不能仅仅止于地方性，因为知识生产更为崇高的使命在于对更广泛事物的解释力。
所谓学科自主性的确立，意味着本土经验能够对话世界命题，能够将地方性现象世界还原到普遍性的理论原理。比如，我们批判西方治理理论暗含新自由主义价值预设，类似“多中心治理”、“没有政府的治理”不能简单套用到中国的社会治理实践，由此进一步反思中国治理的本源含义以及党建驱动下的社会治理经验。但就严格的理论再造而言，这远不是分析的终点。因为即便是新自由主义话语隐含了政治秩序竞争的因素，但自由本身，并不是社会主义治理体系所拒斥的价值理念。这就意味着，回到中国公共管理的现象世界，还要以普遍性的知识原理作为参照系，在“类”的意义上审视中国经验、提炼中国话语。比如从治理效能的角度，反思公共治理的多主体关系的不同形态，回答中国治理经验如何回应了自由、民主、公正等社会主义核心价值体系。只有在这个维度上的比较和对话，才能有效形成中国公共管理学科自主性，而非简单地将中文实践语汇中的某个词以拼音的方式翻译成外文，也绝非用“特殊”来回应“普遍”的质疑。学术中的中国，必须可以回应普遍性诉求，可以在普遍学科价值框架下进行话语输出。
一方面，学术语汇脱离实践语汇，在所指层面两者存在着较大鸿沟；另一方面，由于长期的学术用语习惯，“管理学研究者以论文快速发表为导向，对‘顶级期刊’树立的标准偏好奉若神明，因而产生了越来越多晦涩难懂、虚空浮夸、啰嗦冗长的研究论文。”［19］这些不良现象都最终导致了治理实践的真实问题难以得到科学回应，学术研究成果难以真正作用于社会变革发展。回到中国公共管理现象世界的本身，要求我们对现象的研究不能预设既有的知识框架或逻辑前提，尤其不能预设一个域外治理实践或理论的标准。同时，应当通过梳理、阐释中国经验，并在比较的视野中审视中国经验，进一步丰富和发展公共管理学的一般知识和理论。
中国场景中的政治与行政关系，及由此衍生出的政府角色定位、政府与市场、政府与社会的实践图景，呼唤着中国公共管理新的叙事方式。回到中国公共管理现象世界的知识生产，意味着切实反思中国公共管理实践语汇与学术概念间的结构性张力，把“真问题”带回到知识生产中，带回到“大问题”研究的前提和归宿中。进一步，形成中国公共管理的话语体系，需要在中国实践中提炼学科的理论语汇，在传统文化中汲取学科的智慧和养料，在新技术发展中拓展学科场域和方法，在多学科多元互鉴中建设学科平台。人民日益增长的美好生活需要赋予了每一位公共管理知识从业者崇高的时代使命。尽管身份危机的话题在中国公共管理学界的讨论十分热烈，但当我们回到现象世界，既发现中国公共管理学科实际上存在广阔的作为空间，也看到中国公共管理之于人类公共管理文明的独特意义。确立反映现象世界的真实问题，建构能在所指的意义上准确呼应实践语汇的理论概念，形成以普遍原理为目标的知识生产路径，就能弥合学术概念与治理实践的鸿沟，真正供给能为治国理政服务的理论产品。
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作者：朱正威，西安交通大学公共政策与管理学院教授、博士生导师；吴佳，西安交通大学公共政策与管理学院博士研究生
来源：中国行政管理